国家治理魏英杰边疆治理中的新疆生产建 [复制链接]

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*生产建设兵团是特殊历史时期的产物，集中了生产、行*、*事等职能，旨在对*实行更加有效的全面治理。在考察这一特殊的国家组织时，要将*、兵团同时放入中国、特别是近代以来中国的历史脉络中，否则就难以理解在市场经济盛行的今天，为什么还要保留兵团这种看似计划色彩浓重的组织和体制。

当代中国*府在*投入了比其他地区更多的精力，而集中表现为在这一区域内实际上有两套系统在履行*府职能：*维吾尔自治区*府和*生产建设兵团。*生产建设兵团下辖13个农业师和1个建工师，总共个农牧团场（《年兵团年鉴》），遍布在*14个地州市，可以说哪里有地方*府哪里就有兵团的团场。除了在地域上广泛分布之外，兵团还拥有自行管理辖区内的行*和司法等公共事务的权限，受中国中央*府和自治区*府双重领导。在人事上，兵团主要领导（司令、*委）由中央任命，级别为正部级；在财*上，兵团自年实行计划单列以来，其财务系统一直与中央直接挂钩。兵团体制曾经普遍存在于新中国的大地，但目前这一体制仅有*生产建设兵团一例存在，并且凸显着越来越重要的地位。那么，兵团是一种什么体制？它和历史上的屯垦有着何种联系？为什么*兵团的发展历程会经历成立、撤销、恢复再到壮大这几个阶段？本文将沿着历史的线索，试图在一个较小的篇幅里回答以上问题。

历史上的兵团——屯垦与*事威慑

中国历代中央*府对所辖区域都有采取多重治理的方式，即在形式上不拘泥于单一的治权结构，而是根据当地的情况因地制宜。将目光投向西北边陲，我们就会发现“屯垦”贯穿了整个*的历史。在*的屯垦大多是配合*事的战略手段，用以巩固国防，并对藩属施加影响。历史上的屯垦有很多形式，根据《明实录》记载，可以分为*屯、民屯、兵屯、商屯、水屯、陆屯和罪废开屯七种，历代屯垦以兵屯为主。西域屯垦最直接的动力在于维持必要的*需：一方面，当地的农业剩余有限，*府的汲取效率也不高；另一方面，西域距内地路途遥远，长途跋涉运送粮草补给，成本极高又不能保证时间，是各朝各代都难以承担的。因而组织士兵就地开荒耕种、自给自足就成为最可取的方式。屯田部队还可以发挥其*事特性，进可攻击南下的游牧民族势力，退可维护帝国的完整性。如果我们放眼世界，这一屯垦的形式也可以找到对应案例：美国加州大学洛杉矶分校社会学系教授曼恩（Mann）在他那本影响深远的《社会权力的来源》（SourcesofSocialPower,）一书中，就曾提到过古罗马如何利用*队实现在帝国内部的*治、经济辐射，而“*团经济”（legionaryeconomy）就是其中一项关键。“*团经济”在增加产出的同时，还能够为统治阶层甚至是整个市民社会带来利益。虽然在绝大多数的经济环境中*事能力并不适宜发挥作用，但是当劳动力被集中时，比如在灌溉农业、大型种植园、矿井以及建筑行业中，它就会有用武之地。

历代中国中央*府在*屯田的广度，是由当时的国家实力所决定的。习近平总书记在年视察*兵团时就曾指出：“屯垦兴，则西域兴；屯垦废，则西域废。”比如，在国力强盛的汉唐时期，屯垦区域横跨天山南北，国家得以在西域建立较为巩固的*治权威；而王朝实力相对弱小的宋朝，对西域就谈不上什么经营，只能通过向北方少数民族*权纳贡来避免战事。以汉、清两朝为例，前者是第一个对*实行治理的中央*府，而后者则完成了从间接治理到直接管制的巨大跳跃。

汉朝在西域设立都护府，设置西域都护为西域最高**官职，前者总领西域各项事务，对诸国实行羁縻*策。“羁縻”指中央*府不直接参与当地内部事务的管理，用班超的话说就是“夷狄制夷狄”。同时，还设置了戊己校尉，主要负责屯田。屯田极大地提高了汉王朝在西域的*事能力。汉武帝时期，为了配合李广利讨伐大宛国（位于现在的费尔干纳盆地），汉朝在张掖、酒泉一带就有十八万人的屯田队伍（张泽咸、郭松义《中国屯垦史》，）。战争胜利后，屯垦进一步扩大到轮台、渠犁（今库尔勒市）。两汉时期，参加屯垦的人员总数达到了人，屯垦面积大约为50万亩（潘仁源，《正确阐明*屯垦史》，）。

清朝对*的治理对当代*有着深远的意义，我们可以以年为界划分这段历史。首先要提到的是“伊犁将*”一职，清*府在乾隆时期设立了“伊犁将*”作为统治*的最高长官，其职责可以用节制和监督来概括。到同治年间，清*府内困外焦，内有西北少数民族叛乱，外有列强觊觎。浩罕汗国的阿古柏和沙皇俄国先后侵占*，清廷对*的统治举步维艰。面临外来侵略的多重压力，清廷出现了“海防”与“疆防”的激辩，最终这场辩论以左宗棠为代表的“疆防”主战派获胜。此后，清*于年收复了除伊犁之外大部分的*领土；后来经过多次交涉，伊犁也重新回到清朝的版图中。光绪八年（年），清*府批准了刘锦棠的奏折，初步决定在*设立巡抚。两年后，刘锦棠以*巡抚的身份正式履职*。年建立行省，标志着中央*府对*的控制方式由间接管理变为了有限的直接控制。与此同时，为了战争和统治的需要，从乾隆二十五年（年）开始，清*府便把屯垦作为一项长期的战略工具。清朝是历代中央*府在*屯垦次数最多的一个朝代，达到了40次。

中国历史上的屯垦制度对于我们认识当今的生产建设兵团大有裨益，它们都是中央*府在治理边疆问题上依托强大国家能力而发展出的管理模式。但二者的不同在于，中国古代的屯田制度是为了配合中央*府的*事行动、并对当地*权加以威慑，而新中国后的兵团职能远远超出了*事的范畴，旨在达到对地方实行更加全面的管制。

兵团的建立（—）

年9月，中共做出向*进*的决定，目的在于维护主权、全面接管*。最初的阶段并不是一帆风顺，各种势力都在对新*权进行挑战。其中影响最大的就是年3月“以乌斯满、贾尼木汗、尧乐博斯为首在巴里坤、伊吾、木垒一带发动反革命武装叛乱……（此次叛乱）于同年7月平息，毙伤叛匪人，俘获人，投诚人，争取被裹挟群众人”（《*通志——公安志》，）。在结束了大规模平叛后，有两个问题摆在中共领导人面前，第一，*境内的大量部队该何去何从；第二，如何在*治和经济两方面稳定*。当时的**队由三部分组成：王震率领的第一兵团的二、六*，与陶峙岳的二十二兵团（起义部队），以及五*（三区民族*），数量有近20万之多。那么，解决这20万人的吃饭问题就是当务之急。并且，基于当时特殊的历史环境，保留部队对于稳定*治局势至关重要。鉴于此，毛泽东在年12月的《中央人民*府革命*事委员会关于年*队参加生产建设工作的指示》中就提出：“（*队）除继续作战和服勤务者外，应当负担一部分生产任务，使我人民解放*不止是一支国防*，而且是一支生产*……这一生产任务之所以必须实现，是由于国内外反动派所发动的长期的反对中国人民的战争，给了人民以严重的灾害，给了经济以严重的破坏。”（《*生产建设兵团文史选辑1》，）武装和生产的结合在*尤为突出。一位当时的老兵对笔者说：“必须进行生产，不然没东西吃，从口里运粮食过来，太不现实，我们都计算过，汽车运（成本太高），当时没火车。既要生产，还要剿匪，还要打仗。既要拿镐，也要拿枪，这里是历史情况，没吃的不行。”

从年初开始，大约有11万*人参与到全疆的生产工作中。*队的大规模生产带来了丰硕的成果。王震在年底的《生产总结》中说：“春季开垦荒地八十五万两千余亩，……同时在刻苦节俭精神下，把伙食费和津贴费购买了牛羊、发展了畜牧……这样实际上**队明年就是一切半自足了……就使保卫边疆国防的人民解放*不但可以减去国家一切供给负担，而且是大大地援助了当地人民经济的发展。”（《*生产建设兵团文史选辑1》，）到年，**区共建立了27个农场、42个企业，共分为五大垦区（李福生、方英楷，《*兵团屯垦戍边史》，）。

年，**区将部队正式地划分为国防部队和生产部队。一年后，中共中央*分局和**区电报西北*区、中共中央西北局和中央*委总参谋部，正式提出组建**区生产建设兵团及其领导机构、名称的请示。请示立即得到中共中央批准。从**区当时发布的命令可以看出，兵团由两部分组成：司令部、*治部、*法处等兵团直属机构，以及十个农业师和一个建筑工程师组成的兵团下辖单位。

至此，我们可以大致总结出*生产建设兵团成立的原因：第一，*治上的需要。中共的决策者认识到，外部的敌对势力和内部的不安定因素会长期存在，没有一支可以自给自足的后备*，*的局势很难稳定。第二，经济上的需要。新中国成立，百废待兴，国家的战略中心从夺取*事胜利转向了经济建设。并且，*处于西北边陲，粮食产量本就不高；而由内地运输的费用更是高达粮食本身价格的七倍。所以，自力更生、减轻国家*费负担，也是成立兵团的考虑之一。第三，历史传统的启示。正如前文章所叙述的，中国历史上有着长期治理边疆的经验，而屯垦是尤其重要的组成部分。新中国的领导人清醒地认识到，只有一支组织纪律性较强的屯垦大*才能将人力、供给有效地部署在这片广袤的土地上，从而达到长治久安的目的。

兵团*事经济体制的运行及中断（—）

兵团成立后，中央将它定位为一个集生产、行*、*事为一体的复合型组织。在内部结构上，成立后的兵团分为三级，兵、师两级为行*事业单位，团场为企业单位。在财务上，废除了供给制，实行企业财务制度，生产计划纳入国家的总体规划。在外部隶属方面，兵团经历了由**区和中共*分局共同领导（—）、中共*维吾尔自治区*委领导（—）、**区领导（—）这三个阶段。下面将就兵团的生产、*事以及行*职能分别进行讨论。

在生产建设方面，兵团是一个特殊的国有企业。从年起，兵团的生产计划纳入国家经济计划，各项生产和社会安排都直接服从中央：所需投资和流动资金都由中央直接提供，产出的各种产品由国家计划调拨，利润上缴国家，亏损也由国家负责。从盈亏状况来看，“文化大革命”的开始是*兵团发展经营状况的分水岭。从—年，兵团连续盈利；而从年开始，兵团陷入了发展的低谷，—年的亏损更是达到了8.5亿元之多（《*通志——生产建设兵团卷》，）。其次，在企业内部管理上，兵团与同时期一般的国有企业实行大致相同的管理方式，但是更为严格。兵团实行定员定额制：农场增加人员编制和招收工人，必须报请上级机关批准，无权私自招工；规定每个工人须完成的工作量。

从人员构成来看，兵团的*事特征一目了然。它最初是由**区生产管理部以及起义后改编为二十二兵团的所有转业*人组成，并在后来不断吸纳全国各地的复员、转业*人、支边青年等移民作为人员补充。此外，兵团从一开始就建立了武装*事部门，作为*重要的稳定和国防力量。年4月到5月，处在中苏边境的伊犁、塔城两地州发生了边民外逃事件，苏联通过驻*领事馆，策动塔城、裕民、霍城和伊宁等9县1市共计6万多边民逃往苏联境内，并在伊宁制造了暴乱。有关“伊塔事件”已有许多研究，这里不作详述。总之，这次事件暴露了中国西北边境上的薄弱环节。总参谋部命令**区从生产建设兵团抽调五个营，维护社会秩序和恢复生产。兵团所执行的任务被称为“三代”，即代耕、代牧、代管。局势稳定后，自治区按照兵团提出的《关于建设边境农场的报告》开始正式划拨土地，规定建立边境团场的原则。至年，兵团沿中苏公里的国境线，共建成边境团场58个（《*通志——生产建设兵团卷》，）。这些边境团场除了要完成正常的生产任务外，还必须担负起一些*事职能，比如组建群众性的情报网和安排相应的*事训练（《*生产建设兵团文史选辑22》，）。由于当时中苏关系进入不稳定期，双方摩擦时有发生。《农九师志》形象地记载了兵团职工与苏联对抗的经历：“年8月12日，团职工在中国境内2号、6号、8号地播种冬麦时，遭遇数名苏联士兵。这些苏联士兵一面干扰职工播种，一面向中国领土开进。团80多名职工与这些苏联士兵针锋相对，与苏联士兵‘扛膀子’，警告他们这是中国的领土。两名职工甚至卧倒在地，用身体阻挡苏方汽车前进。苏联士兵见中国人如此强硬，随后后撤。”（《农九师志》，）

兵团作为一种特殊的*治单位，不仅有所辖的地域和人口，管理辖区内的各项公共事业，而且在到年代逐渐完备了各项*府职能，包括**组织，公检司法部门，以及科教文卫等公共事业管理部门，说明兵团对所辖区域内的**、经济、司法和公共事务实行相对自主的管理。同时，正如前面提到的，兵团从成立到撤销的二十年间经历了多次领导部门的变更。在王恩茂主*的—年间，由于他兼任中共**委第一书记、**区第一书记、**区生产建设兵团第一书记，兵团与地方关系得到了很好的协调，兵地关系也较为融洽。但是，这种兵团和地方二元治理模式如果没有中央进行有效协调，或是缺乏严格的监督机制，难免就会造成摩擦。从年*队完全接管兵团开始，兵地关系进入了相对紧张的阶段。年，财*部针对*、黑龙江和内蒙古兵团的调查报告中就指出：“兵团和地方之间存在‘争地、争水、争草场、争矿山’的现象，*兵团较突出……看来双方都有一定缺点。”（《农垦工作文件资料选编》，）

综合以上的介绍，可以看出兵团是一个具备生产、*事和行*三重职能的国家组织。它的运行是嵌入在国家发展的大环境中的，因此必须依靠国家的大力支持和协调，反之则会遇到困难，甚至难以为继。从“文革”开始，兵团的财*赤字就年年累加。到年，连年亏损已经达到了积重难返的地步。中共中央、国务院、中央*委在年作出了撤销*生产建设兵团的决定。我们从*维吾尔自治区*委和**区*委联合给中共中央和中央*委提交的《关于加强*的一元化领导，改变生产建设兵团体制的报告》中可以看出兵团被撤销的一些原因。“兵团问题很多，主要是领导上思想*治路线不够端正，*策不落实，领导班子特别是*委常委内部不团结，经营方向有问题，没有认真贯彻勤俭办企业的方针，生产上不去，粮食不能自给，亏损越来越多……存在这些问题，同兵团的体制问题有很大关系。兵团自成系统，造成许多与地方不统一的情况，*策制度不统一，计划规划不统一，战备指挥不统一。”（李福生、方英楷，《*兵团屯垦戍边史》，）这段文字中提到了关键的两点：第一是“生产搞不上去”。这并不难理解。“文革”十年，国家发展的总体思路发生了重大偏离，兵团当然不会例外，兵团的经营困难和财*窘境也客观上证实了这一点。第二是兵地关系不能理顺。这一点在上文中已经提到，自成体系的*队管理很容易与地方利益发生冲突。*兵团撤销后，以原有农牧团场为基础成立了*农垦总局，从而被纳入地方管理系统。

兵团的恢复与发展（至今）

在农垦总局时代（—），兵团经济并没有在短期内有所起色。相反，由于长期分离的两种体制在短时间内需要并轨，产生了一些制度上的不协调。首先，团场多头管理的状况并未改善，带来很大的适应成本。其次，*农垦总局及各地州分局由于受到*自治区*委的限制，缺乏自主性。结果就造成了“谁都管，谁都不管”的局面。—年，农垦总局累计亏损达到七亿元。尽管国家进行了多次的*策调整，以上问题并未得到根治。“国营农场在地方的限制下，普遍面临经营问题、职工待遇问题以及领导方式问题。而*更是面临有边境团场防务责任，但边境建设费用全部被自治区占用；职工户口、粮食问题难以解决；公检法编制无经费落实等压制。”（《农垦工作文件资料选编》，）

如果任由国营农场在一种责权不清、人心涣散的状态下发展，势必会造成*农垦的全面崩溃。年12月，中共中央、国务院、中央*委做出恢复*生产建设兵团的决定，认为兵团对于促进经济建设、保家卫国等事业具有重大意义（《农垦工作文件资料选编》，）。值得一提的是，改革开放初期，随着*治与社会环境的宽松，一些不稳定因素在*也有凸显，从表现上看主要是一些群体性事件。比如，年8月在疏附县就发生了一起本为偶然事件，却由于少数人煽动而扩大成涉及近人的骚乱（《*通志——公安志》，）。考虑到兵团中有大量干部和职工拥有部队经历，以及它半*事化的管理方式，能够十分有效地应对突发事件，重新组建兵团就成为符合当时国家战略需要的举措。

年至今，兵团在保留原有的生产、*事、行*职能的基础上，在发展路径上有两次重大改变。第一次是在年实行的计划单列。第二次是在年后开始的师市合一规划（即一套管理系统的两种称谓）。年3月13日，国务院发出国函[]24号文，即《国务院关于调整*生产建设兵团计划管理体制和有关问题的通知》，批准兵团实行计划单列。“兵团的工农业计划与*维吾尔自治区衔接平衡后，纳入国务院有关部门计划、包括在*维吾尔自治区计划的总数中，并以‘其中’形式单独列出。执行国家指令性计划所需要的主要物资，也同时纳入有关部门物资分配计划，由物资部和有关部门直接下达给兵团，由兵团直接订货经营。”（《农垦工作文件资料选编》，）兵团在经济布局中，仍然属于*计划的一部分，但是在财务上已经成为直接隶属中央的预算单位。

关于“师市合一”，“师”指的是兵团的师一级行*单位，“市”即地方行*区划中的一种。最早的“模板”可以追溯到年石河子市的设立。年兵团被撤销时，由于农八师所在的石河子地区发展良好，*自治区提交报告申请设立石河子地区，下辖石河子市、沙湾县、以及玛纳斯县。石河子地区于年被撤销，但仍然保留了石河子市。年，中共中央、国务院决定开始筹备阿拉尔（农一师）、图木舒克（农三师）、五家渠（农六师）和北屯（农十师）四个县级市的工作（《*工作文献选编》，）。如今，*境内已经有8个*直辖市（石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市），全部属于“师市合一”的结构。设市将兵团的准*府状态进一步向*府机构推进，尤其体现在税收机构和立法机构的设置。这8个省直辖县级单位，隶属于兵团管理，使得两套*府的治理形式得到进一步发展。

当前，随着中国国家实力的增强和经济发展的需要，中国*府提出与其他国家共建“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”（一带一路）的战略。*处在丝绸之路经济带的核心区域，是连接中国与海外的重要桥梁。而兵团作为*的一大经济实体，长期发挥着联系内外的重要作用。以对外贸易为例，年兵团全年货物进出口总额达到了.88亿美元，其中出口额占到91.4%（《年兵团经济社会发展统计公报》），与全球近个国家和地区都有贸易往来。兵团的农四师、农八师和农五师的对外贸易额超过了10亿美元的规模（《年*生产建设兵团统计年鉴》）。兵团对外合作的方式也非常多样化，并且达到了相对成熟的阶段，例如兵团下属的建工集团在安哥拉施工时，采用属地化管理，大量使用当地工人，能够达到有效地沟通和交流（《兵团日报》，年5月22日）。可以看出，兵团已经具备了“走出去”的良好基础。“一带一路”战略给*兵团带来了新的机遇：可以预期的是，随着*与国内其他省份的经济联系加强，及其过去在经济上的对外合作和交流的经验，*兵团在“一带一路”的大战略中，会发挥重要作用。但与此同时，兵团维护国家主权的职能必须相应地得到加强。“一带一路”规划得以顺利实施、以及包括兵团企业在内的中国企业能够成功向外部扩展，都离不开一个稳定的社会局面。大开放意味着大发展，而大发展需要长足的稳定。从这个意义上说，*兵团还为经济开放提供了保驾护航的作用。

对*兵团的思考

通过以上关于兵团的讨论，笔者认为，*生产建设兵团是特殊历史时期的产物，集中了生产、行*、*事等职能，旨在对*实行更加有效的全面治理。在考察这一特殊的国家组织时，要将*、兵团同时放入中国、特别是近代以来中国的历史脉络中，否则就难以理解在市场经济盛行的今天，为什么还要保留兵团这种看似计划色彩浓重的组织和体制。“中国革命者将战争动员与革命动员综合起来……通过战争的洗礼和革命的动员，那个在欧洲视野中始终是落后、保守之象征的农业社会终于能够转化为能动的*治力量——革命建国、工业计划、城市发展和新型城乡关系的塑造均与这一新的*治主体的出现有着密切联系。”（汪晖，《亚洲视野：中国历史的叙述》，）年之后，新中国确立了对*的主权，为了维护主权，就要实行有效的管制，而为了达到有效的管制，就要有相应的治权形式。一个主权下的两个并行治理体系作为治权形式就应运而生。所以，对*兵团的评价，不能使用一般经济意义上的衡量方式，而应更加侧重它的*治效能。正如习近平总书记所说：“兵团的存在和发展绝非权宜之计，而是长远大计。新形势下兵团工作只能加强，不能削弱。”（习近平在年4月视察*时在兵团座谈会上的讲话）

作者为上海交通大学国际与公共事务学院讲师

原载《文汇报·文汇学人》年7月17日第12-13版